EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
(Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre)
I
El 12 de enero de 2000 se publicó en el "Boletín Oficial del Estado" la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, habiéndose detectado durante su vigencia aspectos en los que la realidad del fenómeno migratorio supera las previsiones de la norma.
Al mismo tiempo, nuestra normativa debe ser conforme con los compromisos asumidos por España, concretamente, con las conclusiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea los días 16 y 17 de octubre de 1999 en Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia.
La reforma de la Ley Orgánica 4/2000 parte de la situación y características de la población extranjera en España, no sólo en la actualidad, sino de cara a los años venideros, regulándose la inmigración desde la consideración de ésta como un hecho estructural que ha convertido a España en un país de destino de los flujos migratorios y, por su situación, también en un punto de tránsito hacia otros Estados, cuyos controles fronterizos en las rutas desde el nuestro han sido eliminados o reducidos sustancialmente.
Por otra parte, esta normativa forma parte de un planteamiento global y coordinado en el tratamiento del fenómeno migratorio en España, que contempla desde una visión amplia todos los aspectos vinculados al mismo, y, por ello, no sólo desde una única perspectiva, como pueda ser la del control de flujos, la de la integración de residentes extranjeros, o la del desarrollo de los países de origen, sino todas ellas conjuntamente.
II
La presente Ley Orgánica contiene tres artículos, dedicándose el primero a la modificación del articulado de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, mientras que el artículo segundo modifica la disposición adicional única, añadiendo una nueva disposición adicional, y el tercero adecua los Títulos y capítulos de la misma a la reforma efectuada.
La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, conserva su estructura articulada en torno a un Título Preliminar dedicado a disposiciones generales y donde aparece concretado el ámbito de aplicación de la misma, cuatro Títulos, y se cierra con las oportunas disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. El Título I recoge los artículos dedicados a los "Derechos y libertades de los extranjeros", Título II sobre "Régimen Jurídico de los Extranjeros", Título III "De las Infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador" y finalmente el Título IV relativo a la "Coordinación de los poderes públicos en materia de inmigración".
III
La modificación del Título preliminar es una mera mejora gramatical en la definición de los extranjeros, conservándose las exclusiones del ámbito de la ley que se establecían en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero.
IV
Respecto a la modificación del Título 1, cuyo contenido es especialmente importante, se ha perseguido cumplir el mandato constitucional del artículo 13 que establece que los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el Título I de la misma, en los términos que establezcan los Tratados y la Ley, así como la Jurisprudencia al respecto del Tribunal Constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional 107/1984, de 23 de noviembre; 99/1985, de 30 de septiembre; 115/1987, de 7 de julio, etc.). Se ha conjugado este mandato constitucional con los compromisos internacionales adquiridos por España, especialmente como país miembro de la Unión Europea.
Los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea acordaron el mes de octubre de 1999 en Tampere que se debía garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países que residieran legalmente en el territorio de sus Estados miembros. Una política de integración debe encaminarse a conceder a estos residentes derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar la ausencia de discriminación en la vida económica, social y cultural y al desarrollo de medidas contra el racismo y la xenofobia.
Las modificaciones introducidas a este Título I de la Ley destacan por la preocupación en reconocer a los extranjeros la máxima cota de derechos y libertades. En el apartado 1 del artículo 3 se establece que, como criterio interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les reconoce esta Ley en condiciones de igualdad con los españoles.
V
Con relación al Título II de la Ley Orgánica relativo al régimen jurídico de las situaciones de los extranjeros, la premisa que ha informado las modificaciones efectuadas sobre su articulado ha sido la de establecer un régimen de situaciones y autorizaciones que incentiven a los extranjeros a entrar y residir en nuestro país dentro del marco de la regularidad, frente a la entrada y estancia irregular.
Este Título ha sido adaptado a lo establecido respecto a la entrada, régimen de expedición de visados, estancia y prórroga de estancia en el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, en tanto que España forma parte de este Acuerdo.
Se ha mantenido la situación de residencia temporal y residencia permanente de los extranjeros, introduciéndose la posibilidad de concesión de una autorización de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias o circunstancias excepcionales.
Se establece una diferencia entre la situación de las personas apátridas y la de todos aquellos extranjeros que, no pudiendo ser documentados por ningún país, desean obtener una documentación en España que acredite su identidad.
Respecto a la regulación de la autorización de trabajo que autoriza a los extranjeros a realizar en España actividades lucrativas por cuenta propia o ajena, se clarifica la diferencia entre dicha autorización y la mera situación de residencia legal, siendo igualmente destacable el tratamiento concedido en este nuevo texto al contingente de trabajadores extranjeros, estableciéndose unas excepciones al mismo en base a circunstancias determinadas por la situación del trabajador extranjero. En definitiva, se articula un régimen documental que facilita que el extranjero que desee trabajar en nuestro país, que lo pueda hacer con todas las garantías y derechos.
Finalmente, se ha modificado, para adecuarlo a la normativa vigente sobre tasas, el capítulo IV de este Título, relativo a las tasas por autorizaciones administrativas. El texto de la Ley Orgánica 4/2000 solamente hacía referencia a las tasas por autorizaciones administrativas para trabajar en España.
VI
En el Título III, relativo a las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador, se han introducido modificaciones que pueden sintetizarse en dos apartados: medidas relativas a la lucha contra la inmigración ilegal y mejora de los mecanismos para evitar la inmigración ilegal.
Respecto al primer punto, es necesario destacar dos cuestiones distintas, como son las sanciones a las compañías de transporte y las sanciones que van dirigidas contra quienes organizan redes para el tráfico de seres humanos.
La reforma incluye en el contenido de la Ley Orgánica, conforme a los compromisos internacionales suscritos por España, como miembro de Schengen, sanciones a los transportistas que trasladen a extranjeros hasta el territorio español sin verificar que cumplen los requisitos para la entrada.
Respecto a las sanciones dirigidas contra el tráfico de personas, se introducen medidas para profundizar en la lucha contra dicho tráfico y explotación de seres humanos, permitiendo el control de determinadas actividades vinculadas al mismo o facilitando la neutralización de los medios empleados por los traficantes.
Por otra parte, partiendo de que en un Estado de derecho es necesario establecer los instrumentos que permitan hacer efectivo el cumplimiento de las normas, en este caso, de aquéllas que rigen la entrada y permanencia en territorio español, se ha introducido como infracción sancionable con expulsión la permanencia de forma ilegal en el territorio español, pretendiéndose, con ello, incrementar la capacidad de actuación del Estado en cuanto al control de la inmigración ilegal, al nivel de otros Estados miembros de la Unión Europea, que cuentan en sus ordenamientos jurídicos con la posibilidad de expulsar a los extranjeros que se encuentran en esta situación, un criterio que se refleja en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere.
VII
Finalmente, respecto al Título IV de la Ley Orgánica, relativo a la coordinación de los poderes públicos en materia de inmigración, se ha revisado la definición del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, enfocando la función de consulta, información y asesoramiento de este órgano hacia la integración de los inmigrantes que se encuentran en España, que es uno de los principales objetivos de la Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
(Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre)
I
El 23 de diciembre de 2000 se publicó en el "Boletín Oficial del Estado" la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, dando con ello respuesta a las necesidades planteadas para abordar la inmigración como hecho estructural que ha convertido a España en un país de destino de los flujos migratorios.
La aprobación de la mencionada Ley Orgánica 8/2000, respondió también a la necesidad de incorporar los compromisos internacionales asumidos por España en esta materia. En especial, fue necesario recoger los principios adoptados por los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la Unión Europea en su reunión de 16 y 17 de octubre de 1999 en Tampere sobre la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, así como el acervo Schengen sobre régimen de entrada, condiciones de expedición de visados, regulación de la estancia de los extranjeros, y responsabilidad y sanciones a transportistas.
Durante la vigencia de la Ley Orgánica 8/2000, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, han acontecido diversas circunstancias que, consideradas en su conjunto, han planteando la necesidad de adaptar aquélla a los continuos cambios de un fenómeno mutable como el migratorio. Así, junto al considerable incremento producido del número de residentes extranjeros en España
en los últimos años, también se ha constatado un cambio en las formas en las que se produce el hecho inmigratorio del que nuestro país es receptor, lo que ha generado un mayor conocimiento de este fenómeno a fin de incorporar instrumentos normativos que posibiliten una mejor y más sencilla ordenación de los flujos migratorios, facilitando los medios a través de los que ha de desarrollarse la inmigración respetuosa con los cauces legales, y reforzando los mecanismos para incidir en la lucha contra la inmigración ilegal, cada vez más organizada y con mayores recursos para la consecución de sus objetivos.
Dichas circunstancias, unidas a la necesidad, por un lado, de adaptar la normativa interna en esta materia a las decisiones que durante los dos últimos años han sido tomadas en el seno de la Unión Europea, así como, por otro, incorporar determinadas consideraciones técnicas efectuadas por el Tribunal Supremo han aconsejado revisar diversos aspectos de la legislación vigente sobre extranjería e inmigración.
II
Los objetivos que se persiguen con esta reforma de la legislación vigente son:
1. La mejora de la gestión, mediante la simplificación de los trámites administrativos, y la del régimen jurídico de las situaciones de los extranjeros en España, así como la determinación de los tipos de visado y los efectos de los mismos, y la lucha contra el uso fraudulento de los procedimientos administrativos de gestión en esta materia. Todo ello con el fin de favorecer la inmigración legal y la integración de los extranjeros que, de esta manera, accedan y residan en nuestro territorio.
2. El reforzamiento y, en definitiva, mejora de los medios e instrumentos sancionadores previstos en la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, para luchar contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos. En este sentido, igualmente se potencia la colaboración con las compañías de transportes en orden a contar con mayor información sobre las personas que vayan a ser trasladadas hasta el territorio español. Dicha información servirá para mejorar el fortalecimiento de los instrumentos disponibles para garantizar la seguridad en los transportes internacionales, especialmente los aéreos.
Así mismo, se refuerzan los procedimientos de devolución de extranjeros que acceden ilegalmente a nuestro país, y se extienden las conductas tipificadas como infracciones graves a todas las personas que, con ánimo de lucro, induzcan, favorezcan, promuevan, o faciliten la inmigración clandestina de personas en tránsito o con destino a España, o su permanencia en nuestro país.
3. La incorporación de las disposiciones aprobadas por la Unión Europea sobre exigibilidad de las tasas correspondientes a la expedición de visados, así como sobre sanciones a transportistas y reconocimiento mutuo de las resoluciones de expulsión, para impedir que aquellos extranjeros sobre los que hayan recaído éstas en cualquier Estado de la Unión, puedan intentar evitarlas trasladándose a otro Estado.
En lo relativo a las tasas por la expedición de visados, se incorporan las previsiones contenidas en la Decisión del Consejo de 20 de diciembre de 2001, que modifica la parte VII y el anexo 12 de la Instrucción Consular Común, así como el anexo 14 a) del Manual Común. Las modificaciones legislativas introducidas tienen por objeto adecuar la ley interna española a la Decisión del Consejo y recogen el cambio del objeto del hecho imponible de la tasa que, en el caso del visado, pasa a ser la tramitación de la solicitud de éste.
Por lo que se refiere a los transportistas, se incorporan las previsiones recogidas en la Directiva 2001/51/CE, de 28 de junio de 2001, por la que se completan las disposiciones del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen.
En cuanto a la ejecución de resoluciones de expulsión dictadas por otros Estados miembros de la Unión Europea, se adapta nuestra normativa a lo dispuesto en la Directiva 2001/40/CE, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países.
También se incorpora la Directiva 2002/90/CE, de 28 de noviembre de 2002, destinada a definir la ayuda a la entrada, a la circulación y a la estancia irregulares, a cuyo fin se perfecciona uno de los tipos sancionadores previstos en la ley.
4. Las incorporaciones al texto de la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, derivadas de la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 2003, relativas a la necesaria regulación, en la citada ley orgánica, de determinados preceptos del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio.
III
Esta ley orgánica contiene cuatro artículos, una disposición adicional única, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.
El artículo primero, el más extenso, recoge las modificaciones que se introducen en determinados preceptos de la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000.
El artículo segundo se limita a recoger una modificación en la disposición derogatoria única de la antedicha Ley Orgánica 8/2000.
El artículo tercero modifica la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, a los efectos de perfeccionar la información contenida en el Padrón Municipal relativa a los extranjeros empadronados.
El artículo cuarto introduce una nueva disposición adicional en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con la finalidad de incorporar en el texto de esta ley, con carácter expreso, una remisión a la Ley Orgánica 4/2000, para que a los procedimientos regulados en ésta se les apliquen las peculiaridades procedimentales que en la misma se introducen con carácter novedoso.
El artículo quinto introduce una modificación en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal, considerando desleal la contratación de extranjeros sin autorización para trabajar obtenida conforme a lo dispuesto en la legislación sobre extranjería.
IV
Las modificaciones recogidas no afectan ni al catálogo de derechos ni a la estructura de la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la Ley Orgánica 8/2000.
En primer lugar, se ha introducido una modificación para establecer la obligación de proveerse de una tarjeta de identidad de extranjero, como documento acreditativo de la autorización administrativa para residir, adaptando así nuestra normativa al Reglamento 1030/2002, del Consejo, de 13 de junio de 2002.
En materia de reagrupación familiar, para evitar fraudes en las "reagrupaciones en cadena", se ha incorporado a la ley orgánica, como presupuesto para el ejercicio de dicho derecho por parte de un residente que lo fuese en virtud de una previa reagrupación, el que éste sea titular de una autorización de residencia independiente, así como determinados requisitos concretos para el ejercicio de la reagrupación familiar en el caso de ascendientes previamente reagrupados.
Igualmente se precisan los supuestos en los que los cónyuges e hijos reagrupados pueden acceder a una autorización de residencia independiente, para lo que en todo caso se exigirá que cuenten con una previa autorización para trabajar.
Por otra parte, los cambios en materia de visados persiguen simplificar la tramitación administrativa, en aras a favorecer la inmigración legal de los extranjeros que desean residir en España, suprimiendo trámites innecesarios. Así, el visado, una vez que el extranjero ha entrado en España, le habilita para permanecer en la situación para la que le ha sido expedido.
En el cumplimiento de los objetivos fijados por la reforma una cuestión básica es la de dotar al visado de una nueva función adicional, cual es la de servir de acreditación documental de una previa autorización administrativa para residir y, en su caso, trabajar en España. De esta manera se anuda al visado un efecto novedoso: habilitar al extranjero a permanecer en nuestro país en la situación para la que se le hubiere expedido.
En la actualidad el visado carece de efecto alguno, una vez el extranjero ha entrado en España, debiendo él mismo acudir inmediatamente a las oficinas competentes para solicitar la correspondiente autorización de residencia y/o de trabajo. Con el nuevo modelo, además de lo anterior, el visado habilitará para permanecer en territorio nacional en la situación para cuyo fin haya sido concedido.
En efecto, si el visado no sólo sirve para entrar en España, sino que también habilita a permanecer y, en su caso, a trabajar, carece de sentido mantener la exención del mismo, ya que su concesión no sólo serviría para eximir de un requisito de entrada en nuestro país, sino, también, para eximir de la necesaria concesión de autorización para residir y trabajar.
Ello no significa que los supuestos de hecho que anteriormente se amparaban bajo la figura de la exención de visado vayan a quedar sin reflejo legal, ya que los mismos se incluyen ahora en el ámbito de la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales, cuyos perfiles se modifican mediante la inclusión en la ley, en unos supuestos de manera concreta y en otros de manera más genérica "de supuestos excepcionales", habilitando al reglamento para una regulación más precisa de qué situaciones tendrán cabida dentro de este enunciado genérico.
Se introduce una mejora en la regulación de los supuestos en los que procederá la documentación de extranjeros indocumentados.
Igualmente, se incorporan las pertinentes modificaciones para introducir las precisiones que, en materia de tasas, recoge la mencionada Decisión del Consejo de 20 de diciembre de 2001.
En materia de infracciones y su régimen sancionador, se han incorporado modificaciones encaminadas a dotar al ordenamiento jurídico con mayores instrumentos para luchar contra la inmigración ilegal.
En relación con los centros de internamiento, se incluye en la ley orgánica un nuevo apartado dedicado a regular el régimen interno de dichos centros, garantizando el derecho de comunicación de los internos.
Por lo que se refiere a las compañías de transporte, se incorporan obligaciones al objeto de conocer la información de los pasajeros que vayan a ser trasladados a España antes de su partida del país de origen, así como sobre aquellos pasajeros que no abandonen el territorio español en la fecha prevista en el billete de viaje.
También se incluyen modificaciones para adaptar este título a las obligaciones derivadas de las directivas aprobadas por la Unión Europea sobre sanciones a transportistas y reconocimiento mutuo de resoluciones de expulsión.
Finalmente, las nuevas disposiciones adicionales que se incorporan a la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, van dirigidas, por un lado, a introducir instrumentos para mejorar la gestión de los procedimientos de extranjería con el objeto de ordenar adecuadamente, los flujos migratorios y evitar el uso fraudulento de aquéllos.
Para ello, se incorpora, con carácter general, la personación del interesado en la presentación de solicitudes relativas a las autorizaciones de residencia y de trabajo, que deberán realizarse en los registros de los órganos competentes para su conocimiento.
Con ello se obtendrá una mayor inmediatez en la recepción de dichas solicitudes, ganando en eficiencia la tramitación de los procedimientos.
La última de las disposiciones adicionales recoge el principio de colaboración entre Administraciones públicas en materia de extranjería e inmigración, habilitando el acceso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a los efectos exclusivos del cumplimiento de sus funciones, y con pleno respeto a las garantías establecidas en materia de protección de datos, a determinada información de la que dispongan otros órganos de la Administración del Estado.
V
Por último se incorporan a la ley los documentos acreditativos de la identidad de los extranjeros que deben constar en su inscripción padronal, adaptando el régimen de los ciudadanos comunitarios a lo dispuesto en el Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero, sobre entrada y permanencia en España de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
También se introduce una habilitación genérica de acceso al Padrón Municipal a favor de la Dirección General de la Policía con el objeto de mejorar el ejercicio de las competencias legalmente establecidas sobre el control y permanencia de los extranjeros en España. Esta habilitación se formula en términos de reciprocidad con el Instituto Nacional de Estadística, al establecer la obligación de la Dirección General de la Policía de comunicar al Instituto Nacional de Estadística, con el fin de mantener actualizado el contenido del Padrón, los datos de los extranjeros de que tenga constancia que pudieran haber sufrido variación en relación con los consignados en aquél.
